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发改委不是军机处  

2013-03-13 00:10:06|  分类: 资源垄断 |  标签: |举报 |字号 订阅

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发改委不是军机处

 

2013/3/12 FT中文网

 

发改委衍生成为小国务院,被斥为中国经济集权的象征。

 

311日,中编办副主任王峰在接受采访时为发改委说公道话,发改委管得过多、过细,所以发改委官员天天加班加点,很累。中国经济需要宏观调控,以平衡各地经济、平滑经济剧烈波动,发改委的存在是必要的。

 

发改委是国务院是各部委之间的桥梁,作为国务院的助手研究重大改革难题,但现在,发改委越来越多地直接插手市场内部,成为市场的上帝,甚至通过外资司、财金司,直接介入金融领域,从企业债到基金,都在其管理范围之中。

 

跨海大桥等大型项目不是由交通部而是由发改委审批,石油定价机制以及调价决定,由发改委制订公布,基本药物目录由发改委制订,对于基金来源的裁定,同样要通过发改委——这是个无所不包的部门,地域上涵盖各地,内容上从能源到金融无所不包,人们称之为“小国务院”,成为国务院下属最重要的权力部门,但发改委主任只相当于正部级官员。发改委更接近于拥有极大权力、级别不高的军机处,虽然职阶不高,却成为权力中枢。

 

任何权力都有自我强化的倾向,集中了如此多经济权力的部门,其自我强化的倾向不可能自我削弱。发改委权力还在不断扩张的过程中,得益于发改委主动要的权力,与上级给的权力。

 

前者如股权投资领域,2011年底发改委出台《关于促进股权投资企业规范发展的通知》,明确要求,资本规模(含投资者已实际出资及虽未实际出资但已承诺出资的资本规模)达到5亿元人民币或者等值外币的股权投资企业,在国家发展改革委备案。发改委与证监会之间关于PE监管或明或暗的角力,一度成为媒体关注的焦点金融问题之一。后者则表现在近期政府大部制改革赋予发改委新的职权,大部制改革整合现国家能源局、电监会的职责,重新组建国家能源局,国家能源局继续由发展改革委管理。

 

改革路径的选择,决定了发改委有如此集中的权力、如此之多的审批权。政府之手越来越多地深入市场,央企规模越来越大,大型项目越来越多,宏观调控越来越频繁,发改委的权力势必越来越大。这由内在逻辑决定,不由外部的市场化呼吁决定——开始的方向决定了最终的结果。如重大工程的投资立项需要审批,有了审批权之后,后续的项目质量、效率、审计,发改委就要承担起相应的责任。与此同时,发改委还需要对饱受诟病的基础资源垄断定价体系负责,为此,发改委的相关责任人,还必须出面解释定价的依据、未来改革的目标,以及为垄断企业辩护。发改委确实累,但很大一部分是他们自找的。

 

发改委权力的增强,意味着其他部门权力的削弱。重大交通项目审批隶属于发改委,意味着交通部权力的削弱;企业发债权隶属于发改委,意味着央行与证监会权力的削弱,地方规划审批权归属于发改委,意味着地方政府权力的弱化。组织架构的叠床架屋是行政资源的莫大浪费。

 

削弱其他部委的权力,不信任地方政府,而由“小国务院”统筹职责,证明了中国政治文化中根深蒂固的大一统思维。

 

发改委权力坐大,猜测原因不外乎两个:有了发改委这个小国务院,核心者的意志更容易贯彻。就像有工部、户部各个部还得设军机处一样,因为军机处更隐秘、更容易使唤,如手动指,不费吹灰之力。另一个原因恐怕是对下级权力的恐惧与不信任,如刘志军任部长的铁道部,被披露的贪腐现象让人匪夷所思,而地方政府更是集各种“恶”于一身,惟GDP、强迁强征、黑社会化、漠视民瘼。被青天思想灌输的很多人相信,一切都在罪恶均在具体职能部门的贪腐与不作为。

 

地方政府果真如此不堪,贪腐现象如此泛滥,做大发改委就能解决上诉所有问题吗?能够解决中国政治与经济体制中的顽症吗?具体而言,发改委能够帮助地方政府解决GDP重负,能够制止强拆强征,能够解决豆腐渣工程吗?答案是否定的。

 

最简单的例证是,国家发改委所在地的月坛南街38号是地方官员非来不可的宝地,重要时间节点常有豪车停放,怀抱资料报审项目者比比皆是。连周边的复印店、宾馆也沾染到审批红利,在报审项目高峰期人满为患,加价挂牌。湛江市长在发改委门前亲吻核准通过的湛江钢铁基地项目,成为象征审批权力的经典一幕,铭刻在中国改革的历史进程中。只要承认绝对的权力导致绝对的腐败,必然扩大寻租权,就知道设立发改委或者军机处,不过是最高权力的延伸,不利于建立现代政治、经济体制。

 

现代市场经济是各自负责的经济,公民个体、企业、地方政府、政府部门,制订决策,并为自己的决策负责。法律划定公平救济的底线,道德划定较高的人际交往边界,而监管者对法律以下的模糊地带进行监管。

 

考虑到中国经济运行的特殊性,发改委不可能被裁撤,但发改委有必要回归原位。

 

发改委原本是综合协调部门,在今年两会上,发改委副主任杜鹰表示,现在国民经济中有些问题需要综合平衡,国务院把一些需要综合平衡的职责放到发改委。从理论上来说,发改委是项层设计的主要智囊,而非借由审批控制实权。王峰也表示,我们的宏观调控体系还要进一步完善,发改委也有进一步加强完善职能的这个任务,也不都是完全下放,该加强的还要加强。比如我们的规划,比如经济的预测,比如改革,这些都是经济发展到现阶段给发改委提出的非常现实和紧迫的任务。回过头,简政放权是改革,加强也是改革,聚焦到发改委同样如此,一方面要放,一方面该加强的必须加强。收什么,放什么,必须明确,放的是市场权力,收的是研究与协调权力。

 

如杜鹰所说,发改委的“转变职能”,简言之就是要减少微观管理,进一步改善和完善宏观调控,着力点就是“市场能管的,你就不要管;市场管不了的,市场不能管的,你就要管。”作为一个协调部门,不仅需要信任市场、监管市场,同时也需要信任其他职权部门,放权给其他职权部门。各司其职,各归其位。

 

发改委不是军机制,哪一个发改委回归原位,哪一天中国的市场经济就迈出了重要而正确的一步。

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